近年來，我國通用機場建設(shè)呈現(xiàn)快速發(fā)展勢頭。2010年底，全國共有通用機場及臨時起降點286個（其中頒證機場及起降點43個，未頒證的243個）。而至2012年底，我國通用機場及起降點數(shù)量已經(jīng)達到399個。隨著解放軍總參謀部和民航局聯(lián)合發(fā)布了《通用航空飛行任務(wù)審批與管理規(guī)定》自2013年12月1日起開始實施，加之華東、中南等地通用機場建設(shè)審批辦法的先后出臺，預(yù)計未來我國通用機場的規(guī)劃建設(shè)將進入規(guī)范化、快速化的發(fā)展軌道。
一、通用機場規(guī)劃布局的現(xiàn)狀和存在問題
1、通用機場分布不均衡
在我國通用機場數(shù)量快速增長的同時，總體布局呈現(xiàn)出不均衡的現(xiàn)象，我國現(xiàn)有通用機場主要分布在東部地區(qū)，有的城市密集地分布有多個不同所有權(quán)、不同功能屬性的通用機場，如北京地區(qū)已經(jīng)擁有6個通用機場和3個臨時起降點，天津也擁有不同所有權(quán)的5個通用機場，分別隸屬于體育局、農(nóng)業(yè)部、開發(fā)區(qū)、中航工業(yè)、私營業(yè)主等。而中西部地區(qū)數(shù)量非常有限，如整個河南省目前僅有安陽和上街兩個通用機場，另有林州、長垣、西華、平輿四地的通用機場獲批待建。通用機場分布失衡使得區(qū)域性通用機場體系的建立健全難度加大。
2、通航機場建設(shè)過度依賴于通航制造產(chǎn)業(yè)
我國的通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展正方興未艾。至2012年底，我國已經(jīng)設(shè)立了40多個以通用機場為核心、以通航飛機制造業(yè)為主導(dǎo)的通用航空產(chǎn)業(yè)園。除了中航工業(yè)集團在全國的通用航空產(chǎn)業(yè)布局設(shè)點之外（中航通飛公司旗下有珠海、貴州和石家莊三大通用航空基地；中航直升機公司旗下有天津、景德鎮(zhèn)、哈爾濱和保定四大直升機研發(fā)生產(chǎn)基地），其他大多數(shù)園區(qū)依托通用機場發(fā)展通航制造產(chǎn)業(yè)，實際上園區(qū)通航飛機制造業(yè)嚴(yán)重依賴于國外進口機型，且沒有成熟的通航飛機產(chǎn)品；已投產(chǎn)通航飛機項目多為簡單的總裝項目，沒有形成相對完整的通航飛機制造產(chǎn)業(yè)鏈，無法形成通航產(chǎn)業(yè)的核心競爭力；不少國外通航制造商則在各地通航產(chǎn)業(yè)園區(qū)進行商業(yè)尋租，個別通航企業(yè)以發(fā)展通航之名，行“圈地”之實。整個通航產(chǎn)業(yè)總體布局上呈現(xiàn)為“散、雜、虛”的現(xiàn)象，從通航產(chǎn)業(yè)鏈的角度考慮，只有通過省域通用機場體系規(guī)劃布局，才能滿足通用航空產(chǎn)業(yè)鏈或產(chǎn)業(yè)集群的現(xiàn)實需求。
3、通用機場的規(guī)劃機制和體制未成型
在運作機制上，目前我國的通用機場建設(shè)總體表現(xiàn)為自下而上的個案發(fā)展模式，而非由中央部委及省級部門主導(dǎo)下的自上而下的總體布局模式。即主要由各地市、縣兩級政府為主體的政府推動，或者由通航企業(yè)以航空地產(chǎn)主導(dǎo)的航空小鎮(zhèn)、以產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)的通航產(chǎn)業(yè)園、以航空消費主導(dǎo)的航空俱樂部或航空運動等推動通用機場的建設(shè)。這種模式的最大弊病是容易導(dǎo)致通航產(chǎn)業(yè)的無序競爭和通用機場的盲目建設(shè)。
在全國通用機場規(guī)劃布局方面，涉及到軍隊、石油、地礦、郵電、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、旅游、交通、體育等多個中央部委。民航局正在開展《通用航空機場布局規(guī)劃研究》，限于現(xiàn)有的權(quán)限和行政級別，目前民航局尚無法統(tǒng)籌協(xié)調(diào)中央各部委及國字號單位旗下的通用機場布局，也未整合各?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）的通用機場規(guī)劃布局方案。
從全國、省域及地市縣三級的通用機場規(guī)劃布局體系而言，省域通用機場規(guī)劃布局是關(guān)鍵，結(jié)合省級通航產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，我國北京、湖南、廣東、河南等多數(shù)?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）已經(jīng)編制或正在編制通用機場規(guī)劃布局。目前我國省域通用機場體系的規(guī)劃布局原理主要遵循兩種思路：一種是依據(jù)覆蓋地市行政單元或縣級行政單元的通用機場密度的要求進行總體布局，最終目標(biāo)是實現(xiàn)通用機場的“地市通”或“縣縣通”，但我國縣級行政單位的行政區(qū)劃面積大小和數(shù)量相差懸殊，如河南省多達17個地級市；50個市轄區(qū)、21個縣級市、88個縣，而西藏自治區(qū)新設(shè)立的雙湖縣總面積高達11.66萬平方公里。顯然這一布局思路僅局限于特定區(qū)域或特定的發(fā)展時期。另一種思路是依據(jù)通用機場的空間服務(wù)半徑或服務(wù)時間的時空需求進行通用機場的布局，歐美國家的現(xiàn)行做法主要是依據(jù)每空間直線50-60km距離范圍內(nèi)至少設(shè)置一個通用機場的標(biāo)準(zhǔn)進行總體布局，而我國主要是遵循航空應(yīng)急救援體系中的應(yīng)急響應(yīng)時間需求，如江蘇省提出率先在全國建立航空應(yīng)急救援體系。航空應(yīng)急救援實現(xiàn)縣縣通，航空應(yīng)急救援30分鐘響應(yīng)時間覆蓋全省80%以上區(qū)域，45分鐘響應(yīng)時間覆蓋全省90%以上的區(qū)域。總體而言，這一思路適合于發(fā)達地區(qū)和通航發(fā)展成熟階段。需要指出的是這些省域通用機場規(guī)劃除了布點之外，只是簡單地對通用機場進行等級劃分，并未對機場功能定位和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)予以逐一明確。
總的來看，鑒于目前我國通用機場的發(fā)展現(xiàn)狀，我國亟待建立健全通用機場規(guī)劃機制和體制，建議盡快由國家發(fā)改委協(xié)調(diào)、民航局牽頭編制《全國通用航空機場布局規(guī)劃》。
二、通用機場規(guī)劃布局應(yīng)遵循的基本原則
1、與民航運輸機場相協(xié)調(diào)
雖然我國民用運輸機場體系業(yè)已基本建立，覆蓋了全國90%以上的經(jīng)濟總量、80%以上的人口和縣級行政單元，但中西部地區(qū)仍有較大面積的國土和較大規(guī)模的人口尚不能得到有效的航空運輸服務(wù)覆蓋。我國支撐運輸航空服務(wù)主要依托“樞紐-干線-支線”的三級機場體系，未能有效地延伸到縣鄉(xiāng)級行政區(qū)劃通達范圍，以致無法實現(xiàn)普遍航空運輸服務(wù)，而這需要借助于通用航空機場及起降點來實現(xiàn)。作為對民用運輸機場體系的重要補充，在老少邊窮及交通不便的地區(qū)，通用航空機場體系的規(guī)劃建設(shè)顯得尤為重要，應(yīng)秉承普遍航空服務(wù)的理念，實現(xiàn)通用機場體系與運輸機場體系之間的有效銜接，或者運輸機場直接承擔(dān)通用航空功能，以保障整個航空運輸網(wǎng)絡(luò)體系的通達性。
2、與其他交通運輸方式相銜接
目前我國運輸機場體系已經(jīng)納入國家綜合交通體系規(guī)劃之中，還應(yīng)將公益性的通用機場體系規(guī)劃布局納入國家綜合交通體系之中，發(fā)揮通用航空本身所具有的通達性、快速性和靈活性的多重優(yōu)勢，彌補公路、鐵路、水路等其他交通運輸方式在這些方面無法兼顧的不足。通用機場與其他交通方式還可互為補充，公路、鐵路及水路等既可作為通用機場的地面集疏運系統(tǒng)，同時通用機場也可作為這些交通運輸方式的銜接配套方式。
3、與軍用機場實現(xiàn)平戰(zhàn)結(jié)合
通用機場規(guī)劃布局應(yīng)需要遵循“軍民共用、平戰(zhàn)結(jié)合”的原則，尤其是在沿邊和沿海地區(qū)。在戰(zhàn)時狀態(tài)，通用機場可供軍隊無償征用；而在和平時期，具有成熟的通用航空保障功能的軍事通用機場應(yīng)納入航空應(yīng)急救援體系之中，一旦需要進行救災(zāi)搶險、緊急醫(yī)療之類的緊急任務(wù)，便可借助于軍用機場，滿足各種通用航空的應(yīng)急服務(wù)需求。
4、公益性和收益性相結(jié)合
在區(qū)域通用機場體系的規(guī)劃建設(shè)過程中，應(yīng)實現(xiàn)承擔(dān)公共功能的通用機場應(yīng)與發(fā)展通航產(chǎn)業(yè)的通用機場相結(jié)合，綜合性通用機場應(yīng)與專業(yè)性通用機場相結(jié)合。應(yīng)發(fā)揮各級政府的主導(dǎo)作用，還應(yīng)引導(dǎo)通航企業(yè)的帶動作用。優(yōu)先從政府公共功能角度（包括航空運輸、城市管理、應(yīng)急救援、警用消防、醫(yī)療救護）進行通用機場的建設(shè)和布局，優(yōu)先考慮社會公平性和公益性的通用機場布局，其次再兼顧考慮市場導(dǎo)向型的通用機場布點。首要原則是將所有的通用機場和起降點納入國家應(yīng)急救援體系和防災(zāi)減災(zāi)體系之中，根據(jù)緊急救援的響應(yīng)時間確定每個通用機場及起降點的服務(wù)半徑，建立全國通用機場應(yīng)急救援網(wǎng)絡(luò)體系。
其次再統(tǒng)籌協(xié)調(diào)民航、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、警用、體育等各公共部門的通用機場體系規(guī)劃布局，例如東部沿海地區(qū)構(gòu)建的海洋維權(quán)、海上救助的通用機場體系；在東北和西南地區(qū)建立林業(yè)防護、消防救災(zāi)的通用航空服務(wù)網(wǎng)絡(luò)等等，以實現(xiàn)各公共部門之間的機場資源綜合利用和共享，并在此基礎(chǔ)上再統(tǒng)籌全國通用機場在工業(yè)、農(nóng)林牧漁方面的生產(chǎn)作業(yè)功能。最終充分利用現(xiàn)有的機場資源稟賦，集約化利用土地資源，使通用機場布局達到最少的公共資源投入、獲得最大社會經(jīng)濟效益的目標(biāo)。
三、通用機場規(guī)劃布局的要點
從區(qū)域通用機場規(guī)劃布局原理來看，需要對通用機場從定位、定級、定量和定點的四維角度進行總體布局?！岸ㄎ弧笔侵笇νㄓ脵C場的使用性質(zhì)、功能屬性、發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展路徑的一種總體概括，并明確其在區(qū)域通用機場體系中的地位和作用。這一因素決定了通用機場建設(shè)規(guī)模、建設(shè)等級和建設(shè)數(shù)量；“定級”是指通用機場等級劃分、建設(shè)規(guī)模和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)；“定量”是指在遵循通用機場規(guī)劃布局的指導(dǎo)思想和原則的基礎(chǔ)上，確定最終的通用機場建設(shè)數(shù)量個數(shù)；“定點”是指統(tǒng)籌規(guī)劃通用機場的建設(shè)地點，并具體落實到區(qū)縣一級，在此基礎(chǔ)上再進行通用機場選址。
1、完善通用機場的功能體系
從區(qū)域分工合作的角度來看，通用機場功能體系是編制通用機場規(guī)劃布局、制定通用機場發(fā)展戰(zhàn)略的基礎(chǔ)性工作，通用機場的功能劃分需要與機場所在地區(qū)的城市發(fā)展、經(jīng)濟基礎(chǔ)、社會文化等多方面相匹配，并反映出單個通用機場在整個區(qū)域通航功能體系中的地位和作用、通用機場體系中各通用機場之間的功能特征、通用機場與運輸機場的聯(lián)系等等方面。只有完善通用機場的功能體系，才能達到區(qū)域通用機場布局的合理化、集約化，避免區(qū)域內(nèi)的通航業(yè)惡性競爭。作為具有公共基礎(chǔ)設(shè)施屬性的通用機場主要包括三大服務(wù)功能：公共服務(wù)功能、經(jīng)濟建設(shè)服務(wù)功能和消費市場服務(wù)功能。
在公共服務(wù)功能方面。這類機場主要為社會公眾提供基礎(chǔ)性、公益性各類公共服務(wù)，重點突出航空應(yīng)急救援公共服務(wù)功能，其規(guī)劃建設(shè)和運營管理的主體為各級政府部門。以大中城市的警用機場、沿海的海上救助機場為核心，發(fā)揮其在應(yīng)急救援、醫(yī)療急救、消防救災(zāi)、城市管理等公益性功能；再者以通勤機場為核心，發(fā)揮其在老少邊窮、交通不便地區(qū)的運輸航空功能，以改善老、少、邊、窮地區(qū)的普遍航空服務(wù)。如阿拉善盟盟委和行署投資3.89億元在阿拉善左旗、阿拉善右旗和額濟納旗各建一個通勤機場，形成以覆蓋盟內(nèi)3個旗為主的通勤航空網(wǎng)絡(luò)。
在經(jīng)濟建設(shè)服務(wù)功能方面，這類通用機場具有工業(yè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)和建筑業(yè)等生產(chǎn)作業(yè)飛行功能，需要指出的是新興的通用航空快遞業(yè)也是這類通航服務(wù)的重點所在，目前我國的快遞業(yè)正以每年25%的速度增長，在我國東部沿海的島嶼地區(qū)和中西部地面交通不便的偏遠地方，以航空快遞為核心的通用航空業(yè)發(fā)展擁有巨大的商機。這類通用機場主要滿足各類經(jīng)濟主體進行的通航服務(wù)，注重發(fā)揮通用航空的經(jīng)濟效益，其規(guī)劃建設(shè)和運營管理的主體為從事經(jīng)濟活動的企事業(yè)單位。例如，中信海洋直升機股份有限公司在深圳、哈爾濱設(shè)有營運基地，在湛江、天津、上海設(shè)有分公司，在海南東方、浙江舟山設(shè)有直升機起降場，已經(jīng)形成輻射南海、東海、渤海海域沿海地區(qū)的全國性服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。
在消費市場服務(wù)功能方面。這類經(jīng)營性功能為主導(dǎo)的通用機場包括以專業(yè)化通用機場為基礎(chǔ)，提供通航產(chǎn)業(yè)、私人商務(wù)飛行、航空旅游、航空培訓(xùn)、航空運動、飛行培訓(xùn)、航空俱樂部、航空小鎮(zhèn)等個性化的通航服務(wù)，這類通用機場的規(guī)劃建設(shè)和運營管理為企業(yè)或私營業(yè)主。例如，上海正陽投資集團公司旗下的正陽通航機場投資公司謀劃全國通航機場網(wǎng)絡(luò)，先期聚焦華東地區(qū)，并向東南沿海及兩翼輻射。目前該公司在華東地區(qū)正籌建上海奉賢機場、承租上海高東、徐州楊廟、江蘇泰州及浙江千島湖機場。
2、建立健全專業(yè)化、集約化的通用機場體系
本著促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、滿足社會民生需求、加強資源集約利用和推動通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展的總體原則，建立健全專業(yè)化的通用航空機場體系：包括通用航空作業(yè)體系（工業(yè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)、建筑業(yè)、采油、探礦作業(yè)）；通用航空運輸服務(wù)體系（通勤、公務(wù)、旅游、郵政）；通用航空飛行培訓(xùn)體系（私照或商照培訓(xùn)；機務(wù)維修培訓(xùn)）；航空應(yīng)急救援體系（海上、內(nèi)河、城市管理、警用、消防、醫(yī)療）、航空運動體系（航空運動學(xué)校和飛行俱樂部）。最終在全國范圍內(nèi)構(gòu)建等級結(jié)構(gòu)分明、建設(shè)規(guī)模適當(dāng)、總體布局合理、功能定位準(zhǔn)確的現(xiàn)代化通用機場體系。
另外，我國《通用機場建設(shè)規(guī)范》（MH/T 5026-2012）根據(jù)對公眾利益的影響程度而按照載客飛機座位數(shù)和最高月起降架次將通用機場劃分為三類，其分類并未明確對應(yīng)著通用機場的建設(shè)規(guī)模和建設(shè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。建議通用機場按照綜合性、專業(yè)性和臨時起降點三級進行規(guī)模等級劃分和建設(shè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的確定，其中綜合性通用機場應(yīng)保留有向運輸機場和通勤機場轉(zhuǎn)型升級的可行性。
3、依托城市群打造核心通用機場群
我國的城市群建設(shè)正從已基本建成的11個城市群、正在建設(shè)的14個城市群和潛在的7個城市群三個層次分別推進，預(yù)計到2030年，這32個城市群建設(shè)成熟后將形成多層次、開放性城市群體。通用機場布局發(fā)展本身便具有很強的區(qū)域特性，應(yīng)依托上述城市群進行核心通用機場群的規(guī)劃布局，發(fā)揮通用機場的集群效應(yīng)，結(jié)合航空旅游產(chǎn)業(yè)鏈、航空制造產(chǎn)業(yè)鏈、航空消費娛樂產(chǎn)業(yè)鏈、航空飛行培訓(xùn)產(chǎn)業(yè)鏈等不同屬性通航產(chǎn)業(yè)鏈的布局，在城市群背景下構(gòu)筑產(chǎn)業(yè)特色鮮明的區(qū)域通用機場群。
4、大力加強以通用機場為平臺的通航后勤保障服務(wù)體系
以公益性通用機場為主要平臺，鼓勵通用航空企業(yè)和社會力量參與通用航空機場以及運行保障設(shè)施建設(shè)；建設(shè)和完善空管、維修、航油配送等保障設(shè)施，在主要城市建立主要為公務(wù)機和私人飛機提供地面服務(wù)的固定運營基地（FBO），并引入固定基地運營商；以法庫、珠海、深圳和?？跒樵圏c，逐漸在全國范圍內(nèi)建立飛行服務(wù)站（FSS）；并重點建立承擔(dān)航線維護、飛機大修、發(fā)動機及附件修理任務(wù)的專業(yè)維修站（MRO）；從區(qū)域服務(wù)的角度，新建哈爾濱、呼和浩特、烏魯木齊、珠海等航空汽油配送中心及其輸配送體系。在加強航油供應(yīng)、空管設(shè)施與能力、航行服務(wù)、專業(yè)維修系統(tǒng)四大保障能力建設(shè)的同時，還應(yīng)規(guī)范通航飛機托管及租賃、通航飛行培訓(xùn)、通航融資保險、通航旅游會展、通航中介服務(wù)等方面的經(jīng)營。
結(jié)束語
當(dāng)前我國的通用航空正處于快速發(fā)展時期，各地規(guī)劃建設(shè)通用機場的積極性空前高漲，在規(guī)劃建設(shè)通用機場的過程中，應(yīng)強化以中央、?。ㄊ?、區(qū)）兩級政府在全國和省域通用機場布局規(guī)劃中的主導(dǎo)作用，同時還應(yīng)注重合理引導(dǎo)社會力量和靈活運用市場化手段。